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¿Ya no existe forma de conclusión anticipada en materia de protección al consumidor en el Indecopi?

Diego Arpasi Quispe

Abogado por la Universidad Católica de Santa María de Arequipa. Se ha desempeñado como fiscalizador y asistente de la Comisión de la Oficina Regional del Indecopi de Arequipa, asistente del área del Órgano Resolutivo de Procedimientos Sumarísimos y Centro de Desarrollo de Propiedad Intelectual (CEPI) del Indecopi de Arequipa. Con Segunda Especialidad en Derecho de Protección al Consumidor en la Pontificia Universidad Católica del Perú y cursando la Maestría de Propiedad Intelectual y Competencia en la misma casa de estudios


I. INTRODUCCIÓN

En el presente artículo se desarrolla un criterio establecido por la Sala Especializada en Protección al Consumidor (en adelante, la Sala), respecto a las formas de conclusión del proceso en materia de protección al consumidor.

Ello en tanto que desde las modificaciones realizadas al Código de Protección y Defensa al Consumidor (en adelante, CDPC), la Directiva 001-2021-COD-INDECOPI, Directiva que regula los procedimientos en materia de protección al consumidor (en adelante, la Directiva), así como la legislación general, como es el T.U.O. de la Ley de Procedimiento Administrativo General 27444 (en adelante, TUO de la Ley 27444), se establecieron formas de conclusión anticipada de los procedimientos en esta materia.

De esta forma, los órganos resolutivos del Indecopi aplicaban, al momento de un desistimiento de la pretensión, la conclusión anticipada eximiendo de multas y responsabilidades al proveedor denunciado. Actualmente, parece que dichos órganos han cambiado de criterio pues mediante Resolución Final N°3429-2023/SPC-INDECOPI, se ha establecido que, pese a que esta figura jurídica se establece como forma de conclusión del procedimiento, en realidad no genera la conclusión del mismo y da oportunidad a que sea proseguido de oficio.

En ese sentido, se procederá a realizar el análisis en tres partes, siendo la primera sobre la forma de conclusión anticipada del procedimiento en protección al consumidor ante el Indecopi bajo su competencia; posteriormente, se desarrollará el análisis del caso con la Resolución Final N°3429-2023/SPC-INDECOPI; finalizando con unas reflexiones finales del presente artículo.

II. FORMAS DE CONCLUSIÓN ANTICIPADA EN MATERIA DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR

Debe de considerar primero que, a la luz de los artículos 105 y 107 del Código[1], se indica que la autoridad competente para conocer los casos en materia de protección al consumidor es el Indecopi a través de sus órganos resolutivos tales como el Órgano Resolutivo de Procedimientos Sumarísimos (ORPS) y la Comisión de Protección al Consumidor (CPC).

Asimismo, considerando que la finalidad del Código es que los consumidores accedan a productos o servicios idóneos en una relación de consumo, se promueve el empleo de métodos alternativos de solución de conflictos pues parte de las políticas públicas en esta materia indican que:

“El Estado garantiza mecanismos eficaces y expeditivos para la solución de conflictos entre proveedores y consumidores. Para tal efecto, promueve que los proveedores atiendan y solucionen directa y rápidamente los reclamos de los consumidores, el uso de mecanismos alternativos de solución como la mediación, la conciliación y el arbitraje de consumo voluntario, y sistemas de autorregulación; asimismo, garantiza el acceso a procedimientos administrativos y judiciales ágiles, expeditos y eficaces para la resolución de conflictos y la reparación de daños. Igualmente, facilita el acceso a las acciones por intereses colectivos y difusos.” [2]

Por ende, la aplicación de métodos de soluciones de conflictos distintos a las de un procedimiento de denuncia resultan siendo una prioridad para el Estado pues la solución directa entre consumidor y proveedor, o en su defecto, con la intervención de un tercero que propicie la solución a un conflicto entre ambas partes, es de interés para los mismos.

En ese sentido, el artículo 107 – A del Código indica:

“Artículo 107-A.-

En cualquier estado e instancia del procedimiento de oficio promovido por denuncia de parte, el órgano resolutivo puede declarar su conclusión anticipada en los siguientes supuestos:

1. Cuando el denunciante formule desistimiento del procedimiento o de la pretensión antes de la notificación de la resolución que agota la vía administrativa.

2. Cuando las partes lleguen a un acuerdo mediante conciliación, mediación, transacción o cualquier otro acuerdo que, de forma indubitable, deje constancia que se ha solucionado la controversia materia de denuncia antes de la notificación de la resolución que pone fin a la misma.

Cualquiera de las partes podrá acreditar ante el órgano resolutivo la solución de la controversia, para que la autoridad declare la conclusión anticipada del procedimiento. El procedimiento continuará respecto de aquellos denunciados o pretensiones no comprendidas en dicha conclusión anticipada.

La autoridad podrá continuar de oficio el procedimiento si del análisis de los hechos denunciados considera que podría estarse afectando intereses de terceros o la acción suscitada por la iniciación del procedimiento entrañase interés general.[3]

En ese sentido, y habiendo quedado establecidos los supuestos para concluir procedimientos sancionadores a pedido de parte, se identifican dos supuestos donde podría continuarse los mismos. En primer lugar, cuando existan varios denunciados o pretensiones no comprendidas en la conclusión anticipada y; en segundo lugar, cuando del análisis de los hechos denunciados se evidencie una afectación a los intereses de terceros o la acción entrañe un interés general.

Al respecto cabe preguntarse ¿cuándo se valorará si se está frente a una afectación a terceros o interés general? En nuestra consideración podemos señalar que la afectación del tercero está incluida cuando, pese a estar o no dentro del procedimiento, dicho sujeto tiene interés propio en tanto comparte el producto o servicio adicional con el proveedor o proveedores.

Respecto al interés general, entendido como la relación entre la ciudadanía y el servicio que se brindó por el proveedor – v.g. productos que afecten la salud del consumidor pues si bien no está determinado las personas afectadas si puede existir una prognosis de afectación indeterminada de personas de no actuar la autoridad[4].

Como tal, las denuncias que se tramitan conforman al Código y la Directiva, contemplan reglas procedimentales claras y precisas, las cuales tienen como carácter la supletoriedad de lo señalado en la Ley 27444, más aún, cuando acorde a la definición del procedimiento en protección al consumidor, este tiene carácter sancionador[5].

En ese sentido el esquema del procedimiento en protección al consumidor ante el Órgano Resolutivo de Procedimientos Sumarísimos (en adelante, ORPS) será:

El procedimiento ordinario de protección al consumidor ante la Comisión de Protección al Consumidor (en adelante, CPC) será:

Como puede observarse, durante el trámite del procedimiento y conforme a lo señalado en párrafos anteriores, las partes pueden llegar a una conclusión anticipada ya sea mediante la conciliación, la transacción extrajudicial o desistimiento de la pretensión y/o del procedimiento[6].

En ese punto queda reafirmar la forma de conclusión anticipada en los procedimientos de denuncia de parte, pues no podría conciliarse o transar con el ORPS o CPC si estos inician un procedimiento sancionador puro. Ello dado que sería la autoridad quien dirige e instruye el procedimiento a fin de verificar el incumplimiento de la normatividad en consumidor por lo que no podría llegarse a una forma de conclusión anticipada de la misma.

Cabe resaltar que la forma de conclusión del procedimiento puede realizarse tanto en primera o segunda instancia conforme se podrá observar en los siguientes párrafos. Ello se funda en un motivo sencillo pues al no existir una decisión final que concluya el procedimiento, sea la instancia donde se encuentre el procedimiento, cabe la posibilidad de concluir el mismo.

III. ANALÍSIS DE LA RESOLUCIÓN FINAL N°3429-2023/SPC-INDECOPI

El caso materia de análisis es una denuncia de parte presentada ante la Comisión de Protección al Consumidor N°2 de la Sede Central del Indecopi donde, entre otros cuestionamientos, se encontraba el de haber sufrido la caída de una infraestructura publicitaria en las instalaciones del proveedor pues, como se indica, no se habrían implementado las medidas de seguridad en dicha infraestructura.

El proveedor – denunciado no presento descargos, pero posteriormente al ser notificado con el Informe Final de Instrucción se allano respecto al cuestionamiento señalado.

La Comisión declaro fundada la denuncia por el allanamiento, ordenó medidas correctivas, el pago de costas y costos, así como la inscripción en el registro de sanciones e infracciones del Indecopi como una multa de 10.44 UIT por dicha infracción.

En su apelación, el proveedor – denunciado argumentó que no estaba de acuerdo con la multa impuesta, la condena de costas y costos y la imposición de medida correctiva; asimismo indico que lo sucedido fue un hecho fortuito, entre otros argumentos.

Posteriormente, durante la etapa de la segunda instancia, la denunciante – consumidora se desistió de sus pretensiones y el procedimiento.

Al resolver, la Sala Especializada en Protección al Consumidor (la Sala) declaró nula la apelación del denunciado, concluyo el procedimiento respecto a las infracciones y declaro nula la imposición de la sanción para ser graduado una vez más por la primera instancia. Asimismo, dispuso que se iniciara un procedimiento de oficio en contra de Makro Supermayorista S.A. con fundamento en que el hecho ocurrido podría representar una posible afectación a interés generales y de terceros.

Cabe preguntarse entonces ¿Fue esto correcto? Conforme lo analizado anteriormente, la respuesta a dicha pregunta sería afirmativa pues cuando exista interés de terceros o interés general será posible proseguirse el procedimiento. Sin embargo, siendo un proceso sancionador de oficio es la autoridad a quien le corresponde iniciar, tramitar y concluir dicho procedimiento. Ahora bien, revisemos otros casos donde han sucedido situaciones similares.

Tenemos el caso de la resolución Final N°2063-2023/SPC-INDECOPI que conforme a la siguiente imagen se resolvió:

SUMILLA: Se declara concluido el procedimiento iniciado contra Móvil Bus S.A.C., por haber llegado a un acuerdo conciliatorio que puso fin a la controversia, en virtud del cual el señor Jesús Vicente Zúñiga Hernández formuló el desistimiento del procedimiento y de las pretensiones contenidas en su denuncia. Así, se deja sin efecto la decisión ficta por silencio administrativo negativo de la Comisión de Protección al Consumidor – Sede Lima Sur N°2 y se dispone el archivo del presente expediente.

Sin perjuicio de lo anterior, se dispone que la Comisión de Protección al Consumidor – Sede Lima Sur N°3 evalúe el inicio de un procedimiento de oficio en contra de Móvil Bus S.A.C. por: a) La exposición a un riesgo injustificado en perjuicio de otros consumidores, durante el accidente de tránsito ocasionado por uno de los buses de la denunciada durante el trayecto Lima-Oxapampa el 29 de octubre de 2021; y, b) La falta de cumplimiento de los requisitos de la Hoja de Reclamo de su Libro de reclamaciones virtual, al advertirse una posible afectación a intereses generales y de terceros.

El caso tuvo por motivo la exposición a un riesgo injustificado con ocasión de un accidente de tránsito ocasionado por un bus del denunciado con fecha 29 de octubre de 2021. No obstante, se observa que al haber llegado a un acuerdo entre las partes (conciliación ante el Indecopi) se concluyó el procedimiento y si bien ordeno se inicie un procedimiento de oficio por parte de la Comisión de Protección al Consumidor N°3, se archivó el expediente.

Otro caso es la Resolución Final N°0275-2023/SPC-INDECOPI cuya sumilla indica que:

SUMILLA: Se declara concluido el procedimiento iniciado contra Atracciones Coney Island S.A.C., toda vez que las partes arribaron a una transacción extrajudicial que puso fin a la controversia, en virtud de lo cual el señor Charly Junior Castañeda Zapata formuló el desistimiento de su pretensión. Así, se deja sin efecto la resolución venida en grado y se dispone el archivo del presente expediente.

Sin perjuicio de lo anterior, se dispone que la Comisión de la Oficina Regional del Indecopi de Lambayeque inicie un procedimiento de oficio en contra de Atracciones Coney Island S.A.C., toda vez que podrían haberse suscitado hechos similares a los denunciados en el presente caso, en perjuicio de otros consumidores, debido a la presunta falta de implementación de medidas de seguridad (señalización de peligros) en el local de la denunciada. Cabe precisar que, en el marco de dicha actuación, la autoridad administrativa deberá desplegar la actividad probatoria pertinente.

Dicho caso devino con motivo de una denuncia de parte pues no se habría brindado primeros auxilios a un familiar del denunciante a raíz de la inexistencia de medidas de seguridad, entre otros.

De forma similar al anterior caso se llegó a un acuerdo mediante transacción extrajudicial lo que conllevo la conclusión del procedimiento. A su vez se indicó que se inicie un procedimiento de oficio por la posibilidad de significar un perjuicio a otros consumidores.

Un caso adicional y más reciente es lo resuelto en la Resolución Final N°0085-2024/SPC-INDECOPI que indica:

SUMILLA: Se declara concluido el procedimiento iniciado contra Móvil Bus S.A.C., por haber llegado a un acuerdo conciliatorio que puso fin a la controversia, en virtud del cual el señor Luis Benjamín Herrera Bustinza formuló el desistimiento del procedimiento. En consecuencia, se deja sin efecto la decisión ficta por silencio administrativo negativo de la Comisión de Protección al Consumidor – Sede Lima Sur N°2, y se dispone el archivo del presente expediente.

Este caso trata de una denuncia de parte por la exposición a un riesgo injustificado por un accidente de tránsito ocasionado por un bus del denunciado con fecha 29 de octubre de 2021, entre otros.

De igual forma a los anteriores casos se observa que al haber llegado a un acuerdo entre las partes (transacción extrajudicial) se concluyó el procedimiento y se dispuso el archivo del procedimiento.

De los casos señalados y la actuación de la Sala consistente en concluir los procedimientos donde se aplicó las formas de conclusión anticipada como el archivo del procedimiento y se realizó un procedimiento de oficio cabe preguntarse si ello afecta el principio de predictibilidad.

Considero que no, pues lo establecido en el artículo 107 – A del Código establece la posibilidad de la Sala de continuar el procedimiento aun cuando se haya empleado una forma de conclusión anticipada del procedimiento con los supuestos establecidos en dicho artículo. Sin embargo, se debió realizar un mayor análisis en la Resolución Final N°3429-2023/SPC-INDECOPI de los motivos para continuar con el procedimiento.

En ese sentido, corresponde informar y recordar a los proveedores que durante un procedimiento donde se busque llegar a un acuerdo o aplicar una forma de conclusión anticipada de procedimiento por una denuncia de parte, se analice el caso en concreto pues este nuevo criterio de la Sala puede replicarse a futuro, ello a fin de evitar la imposición de sanciones.

¿Afectará a los proveedores que quieran llegar a una conclusión anticipada con los consumidores? A criterio personal considero que sí pues este cambio de criterio también afectará la posibilidad de llegar a acuerdos con los consumidores. Ello en tanto ahora se genera un sobreesfuerzo por el proveedor en un procedimiento ante el Indecopi en materia de protección al consumidor, donde no sabrá si en el caso promovido por un consumidor generará la conclusión anticipada del procedimiento o proseguirá en el expediente adicional que se generará por iniciativa de la autoridad.

IV. CONCLUSIONES

  • Las formas de conclusión anticipada del procedimiento en materia de protección al consumidor se encuentran recogidos en el artículo 107 – A del Código, aplicables solamente a las denuncias de parte, siendo las formas, la conciliación, transacción extrajudicial y desistimiento del procedimiento y/o pretensión. A su vez, estas formas de conclusión anticipada pueden ser realizadas en primera o segunda instancia del Indecopi, pues la conclusión del procedimiento aún se encuentra en trámite.
  • No puede aplicarse una de estas formas anticipadas de conclusión del procedimiento cuando es un procedimiento a iniciativa de autoridad puro en el Indecopi pues no es posible llegar a un acuerdo o transar con la autoridad quien tiene una finalidad pública para verificar si existe infracción o no por un denunciado.
  • La Resolución Final N°3429-2023/SPC-INDECOPI, ha cambiado el criterio jurisprudencial del Indecopi pues pese a realizarse una forma de conclusión anticipada del procedimiento en procedimientos de denuncia de parte, la autoridad puede proseguir en el mismo procedimiento y ordenar se realice un nuevo procedimiento por afectación de intereses de terceros o interés público.

[1] CÓDIGO DE DEFENSA Y PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR, LEY 29571

Artículo 105.- Autoridad competente.

El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi) es la autoridad con competencia primaria y de alcance nacional para conocer las presuntas infracciones a las disposiciones contenidas en el presente Código, así como para imponer las sanciones y medidas correctivas establecidas en el presente capítulo, conforme al Decreto Legislativo Nº 1033, Ley de Organización y Funciones del Indecopi. Dicha competencia solo puede ser negada cuando ella haya sido asignada o se asigne a favor de otro organismo por norma expresa con rango de ley.

Para la cobertura a nivel nacional el Indecopi, previo acuerdo de su Consejo Directivo, puede constituir órganos resolutivos de procesos sumarísimos de protección al consumidor o desconcentrar la competencia de la Comisión de Protección al Consumidor en las comisiones de las oficinas regionales que constituya para tal efecto; crear comisiones adicionales o desactivarlas conforme lo justifique el aumento o disminución de la carga procesal, o las necesidades de gestión requeridas para la mejor tramitación de los procedimientos a su cargo; o celebrar convenios con instituciones públicas o privadas debidamente reconocidas para, de acuerdo a sus capacidades, delegarle facultades o las de secretaría técnica. La delegación está sujeta a las capacidades de gestión requeridas para ello, la coparticipación en el desarrollo de las mismas, la factibilidad de la mejora en la atención y otros criterios relevantes que sobre el particular se establezca por directiva que emita el Consejo Directivo del Indecopi.
Asimismo, el Consejo Directivo emite las disposiciones para la gestión más eficiente de los procedimientos a cargo del Indecopi.

 Artículo 107.- Postulación del procedimiento.

Los procedimientos administrativos para conocer las presuntas infracciones a las disposiciones contenidas en el presente Código se inician de oficio, bien por propia iniciativa de la autoridad, por denuncia del consumidor afectado o del que potencialmente pudiera verse afectado, o por una asociación de consumidores en representación de sus asociados o poderdantes o en defensa de intereses colectivos o difusos de los consumidores. En este último caso, la asociación de consumidores actúa como tercero legitimado sin gozar de las facultades para disponer derechos de los consumidores afectados, salvo de sus asociados o de las personas que le hayan otorgado poder para tal efecto. Tanto el consumidor constituido como parte como el tercero legitimado pueden participar en el procedimiento e interponer los recursos contra la resolución que deniegue el inicio del procedimiento y contra cualquier otra resolución impugnable que les produzca agravio. El procedimiento administrativo en materia de protección al consumidor se inicia con la notificación de la imputación de cargos al posible infractor.

[2] Conforme se ha señalado en el artículo VI del Título Preliminar del Código de Protección y Defensa al Consumidor

[3] Esto conforme al Código de Defensa y Protección al Consumidor, debe recalcarse que el procedimiento en materia de protección al consumidor es uno sancionador.

[4] Rodríguez-Arana Muñoz, J. (2023). Interés general y Derecho Administrativo. Revista De Derecho Administrativo, (22), 20-36. Recuperado a partir de https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoadministrativo/article/view/27653 quien indica respecto al interés general en el derecho administrativo: En una situación como la actual, de profunda desafección de la ciudadanía en relación con los asuntos  públicos, la revalorización del interés general, entendido como el interés de todos y cada uno de los  ciudadanos en cuanto integrantes de la comunidad, de todo el cuerpo social; si se quiere, como el  bien de todos y cada uno de los ciudadanos, adquiere una singular relevancia. El Estado, pues, no se puede desentender de esta tarea y debe reflejar en su quehacer y en su actuación esa dimensión abierta, plural, dinámica y complementaria, hoy imprescindible para recuperar un concepto, el de interés general, que desde la perspectiva ciudadana ha perdido muchos enteros.  En parte, debe reconocerse, por la incapacidad de las políticas públicas, especialmente en Europa, la necesidad de implementar proyectos de libertad solidaria que efectivamente supongan mejoras reales y tangibles en las condiciones de vida de los ciudadanos.

[5] Conforme lo he venido señalando en anteriores artículos como ARPASI QUISPE, Diego Alonso “Cuando la Directiva sobrepasa la ley ¿Determina la Directiva Nº001-2021/COD-INDECOPI el procedimiento en protección al consumidor o se extralimita en su regulación frente al Código de Protección al Consumidor y normas de superior jerarquía?”, Actualidad Jurídica – Gaceta Jurídica, Abril 2022, contrariamente a lo que señala otros autores que siguen defendiendo la teoría de encontrarnos en un procedimiento trilateral – sancionador en Gómez Apac, H. (2011). El Procedimiento Trilateral: ¿Cuasi jurisdiccional? Revista De Derecho Administrativo, (10), 15-42. Recuperado a partir de https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoadministrativo/article/view/13674

[6] En palabras de MORON URBINA, Juan “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General”, Tomo II, Gaceta Jurídica, 2019, Lima, indico lo siguiente comentando este apartado “Una de las ventajas de los tribunales administrativos frente a los judiciales, es que por su propia naturaleza puede actuar como componedor del problema en conflicto, ya que su proximidad a la Administración Pública le permite obrar con mayor amplitud de criterio técnico, buscando soluciones intermedias que mejor conjuguen ambos intereses en juego. Sin embargo, no se trata del procedimiento administrativo ortodoxo, sino uno reconstruido sobre la base de reconocer a los ciudadanos no como pasivos sujetos a la Administración Pública sino como titulares de intereses, y cuya resolución de sus conflictos no solo puede ser a través de la autoridad sino a través de la autocomposición, de la búsqueda del consenso y del respeto a su autonomía”.

Dimensión Mercantil
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