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Análisis de la caducidad en el Procedimiento Administrativo Sancionador en materia de Protección al Consumidor del Indecopi: Casos prácticos

Diego Arpasi Quispe

Abogado por la Universidad Católica de Santa María de Arequipa. Se ha desempeñado como fiscalizador y asistente de la Comisión de la Oficina Regional del Indecopi de Arequipa, asistente del área del Órgano Resolutivo de Procedimientos Sumarísimos y Centro de Desarrollo de Propiedad Intelectual (CEPI) del Indecopi de Arequipa. Con Segunda Especialidad en Derecho de Protección al Consumidor en la Pontificia Universidad Católica del Perú y cursando la Maestría de Propiedad Intelectual y Competencia en la misma casa de estudios.


  1. Introducción

Este texto desarrollará la aplicación de la figura de la caducidad en los procedimientos administrativos sancionadores en materia de protección al consumidor a cargo del INDECOPI, en los que se ha alegado la presencia de aquella, debido al exceso en el plazo legal máximo para resolver y, aun así, resultando en una interpretación errónea de la mencionada caducidad.

De esta forma el lector podrá analizar la postura de la Sala Especializada en Protección al Consumidor (en adelante, la Sala), del INDECOPI, al momento de resolver la aplicación de la caducidad en procedimientos administrativos esta parte ya la dijiste arriba, está un poco retórica., ya sea, donde intervenga el proveedor y consumidor o solamente sea el proveedor, el administrado.

Siendo así, debe analizarse sí la Sala realiza una correcta aplicación de la norma aplicable a estos procedimientos además si lo resuelto se encuentra dentro del marco legal.

En ese sentido, se procederá a realizar el análisis en tres partes, siendo la primera sobre el procedimiento administrativo en protección al Consumidor del INDECOPI; posteriormente, se desarrollarán las garantías mínimas de los administrados en los procedimientos administrativos sancionadores; como último se analizará casos prácticos donde se haya desarrollado la figura de la caducidad, concluyendo con reflexiones finales del presente artículo.

2. Procedimiento administrativo sancionador en Protección al Consumidor

Conforme al artículo 107 del Código de Defensa y Protección al Consumidor (en adelante, el Código), se establece que la postulación del procedimiento en dicha materia se inicia de oficio y que el plazo inicia con la notificación de imputación de cargos[1].

Asimismo, la Directiva 001-2021-COD-INDECOPI (en adelante, la Directiva) señala que tanto al procedimiento administrativo se tramita través de dos procedimientos y que el procedimiento sumarísimo y el ordinario, ambos, tienen materias específicas, como también competencia por razón de cuantía y afectación al número de consumidores[2].

En cuanto a los plazos para resolver los procedimientos, estos se dividen ante que Órgano Resolutivo se postula el procedimiento conforme a las reglas de competencia señaladas anteriormente; así , los órganos competentes son el Órgano Resolutivo de Procedimientos Sumarísimos (en adelante, el ORPS) y la Comisión de Protección al Consumidor (en adelante, la Comisión) quienes conforme al artículo 9 de la Directiva computan sus plazos desde la notificación de la Resolución  de imputación de cargos[3]

Conforme a lo señalado, el plazo para resolver para el ORPS es de 30 días hábiles como máximo desde la fecha de notificación de imputación de cargos y, en el caso de la Comisión, esta tiene un plazo de 120 días hábiles desde la notificación señalada. Este plazo también se aplica a la Segunda  Instancia de cada uno.

De esta forma, se encuentran establecidas tanto las reglas del procedimiento como la postulación del mismo, ahora bien, ¿el procedimiento administrativo en materia de consumidor del INDECOPI es sancionador puro?.

Para responder dicha pregunta se debe  remitir  al artículo 106.1 inc. a) del Código, el cual establece que son procedimientos sancionadores “ [los] procedimientos por infracción a las normas de protección al consumidor”, así como, los procedimientos por denuncia maliciosa, negativa injustificada a cumplir un requerimiento de información, proporcionar información falsa, incumplimiento de costas y costos, medidas correctivas, de mandato cautelar o de acuerdo conciliatorio.

Es decir, no cabe duda de que los procedimientos del INDECOPI en esta materia son sancionadores puros de opinión similar es lo señalado por Supo y Del Rosario, pues es claro que no cabe distinción donde la ley no la realiza[4].

3. La caducidad en el procedimiento administrativo sancionador.

De acuerdo al artículo 259 del T.U.O. de la Ley de Procedimiento Administrativo General (en adelante, T.U.O. de la LPAG), se establece que la Administración , dentro de sus potestades sancionadoras, tiene un plazo máximo para  resolver de 9 meses, pudiendo ampliar este por 3 meses adicionales, emitiendo una Resolución  debidamente sustentada. Asimismo, indica que por legislación especial el plazo puede ser distinto[5].

Debe recordarse respecto a este tipo de procedimientos, la aplicación de los principios garantistas de todo procedimiento sancionador, como el principio de legalidad y debido procedimiento, aplicables y enmarcados dentro de la legislación especial y del T.U.O. de la LPAG.

Por ende, puede indicarse que los procedimientos sancionadores, conforme al T.U.O. de la LPAG, se inician siempre de oficio, por petición de autoridad superior, propia iniciativa, petición motivada de otro órgano o entidad y denuncia[6].

Como tal, se contempla las formas de inicio del procedimiento sancionador similar a la señalada en el artículo 107 del Código, no existiendo contradicción respecto a las mismas.

Queda claro respecto a la figura de caducidad, que se aplica a este tipo de procedimientos administrativos, además , siendo que el procedimiento en materia de protección al consumidor es un sancionador puro, debe aplicarse “in situ” sin dilación alguna.

La figura de la caducidad genera seguridad jurídica a los administrados en el control de plazos y actuaciones que tiene la Administración  Pública  respecto a los procedimientos sancionadores dentro de su ámbito de competencias, pues, de no existir un plazo determinado o razonable para resolver el procedimiento genera indefensión al administrado o administrados que participen de dicho procedimiento.

4. Aplicación de la caducidad en procedimientos en protección al consumidor del INDECOPI

En cuanto a este apartado se tomarán  casos prácticos donde se ha aplicado la caducidad por parte de la Sala en procedimientos ordinarios y sumarísimos, desarrollando así  la figura señalada. No obstante, debe precisarse que, el cambio de comisionados y vocales en la conformación de Comisiones  y Salas tienen implicancia respecto a cómo se resuelve los procedimientos a su cargo.

Hasta hace un par de años, los Órganos  Resolutivos del INDECOPI en esta materia tenían pronunciamientos distintos respecto a cómo calificar la caducidad, como se puede apreciar lo resuelto en la Resolución Final N° 969-2020/CC2[7], la cual indica en su Fundamento  6 la declaración de caducidad.

Si bien, en la Resolución Final 2228-2019/SPC-INDECOPI, señaló una vez más que no existe caducidad en procedimientos iniciados a pedido de parte, no tuvo otra opción consentir la misma pues las partes no impugnaron dicho extremo de la Resolución  de primera instancia.

Lo mismo sucedió en las Resoluciones  Finales  2412-2019/CC2[8] y 938-2020/CC2[9], que en sus Fundamentos  7 y 6, respectivamente, indicaron lo siguiente:

En ambos casos la Sala consintió las Resoluciones  Finales  de Primera Instancia pues consideraban lo señalado anteriormente sobre la caducidad. No obstante, a partir del año 2022 cambió la postura de la Comisión de Protección al Consumidor N° 2 (CC2) la cual indicó en la Resolución  Final  N° 1675-2022/CC2[10] en su Fundamento  35 al 46, el criterio establecido por la Sala:

Como puede observarse se ha  tomado la posición de la Sala, cuando aplicaba correctamente la figura de la caducidad en este tipo de procedimientos.  bien aportan a  la predictibilidad que debe tener la Autoridad  Administrativa  al resolver sus casos; no debe extralimitarse en la aplicación propia de la caducidad en este tipo de procedimientos.

Resumiendo, la posición de la Sala establece que, al ser procedimientos de oficio por denuncia de parte, resultaría desfavorable al consumidor por causas no atribuibles a este y en aplicación del principio pro consumidor, debe interpretarse que la caducidad contemplada en el artículo 259 del T.U.O. de la Ley 27444 no se aplica la caducidad conforme al artículo en mención, es decir, a todo procedimiento sancionador.

Según lo señalado por la Sala se puede hacer referencia  a las siguientes Resoluciones, que tienen la misma posición, como: Resolución Final N° 740-2022/SPC-INDECOPI[11] y Resolución Final N° 1136-2023/SPC-INDECOPI[12].

Siendo así, actualmente la Sala ha imperado en señalar que solo existe caducidad en los procedimientos sancionadores a iniciativa de la Autoridad[13], no obstante, existen formas de concluir el procedimiento o que prosiga el mismo sin afectar los derechos de las partes involucradas en el procedimiento como las garantías propias del mismo.

Así , las quejas por defecto de tramitación que se aplican frente a la paralización en plazos o actuaciones de la Autoridad Administrativa  dentro de un procedimiento administrativo, la cual de declararse fundada la misma tendrá como consecuencia el dictado de medidas correctivas pertinentes respecto del procedimiento[14].

Aun así, en los procedimientos donde se incumplió el plazo para emitir la Resolución Final, sin perjuicio de la interposición de la queja por defecto de tramitación por incumplimiento de plazos legales, el administrado puede interponer una apelación por denegatoria ficta o también denominada denegatoria ficta por silencio administrativo negativo.Esto conforme al artículo 199.3 de la T.U.O. de la LPAG[15], el cual establece que vencido el plazo y en aplicación del silencio administrativo negativo, habilita al administrado a interponer un recurso administrativo o judicial.

Por lo que, puede aplicar esta figura jurídica para así hacer valer su derecho a una decisión por parte de la Administración  Pública  pues es un deber intrínseco y contemplado en nuestra legislación, el culminar el procedimiento dentro de los plazos establecidos.

Consecuentemente, existen figuras jurídicas en materia administrativa para resolver dichos retrasos y que no afecte a los administrados dentro del procedimiento administrativo sancionador en materia de protección al consumidor del INDECOPI.

5. Conclusiones

  • Los procedimientos sancionadores en materia de protección al consumidor del INDECOPI , tienen como base el artículo 106.1 inc. a) , el cual establece la forma de sancionador puro en dicha materia, no existiendo diferencia legal si fuese iniciado por la autoridad o de otra forma.
  • Los plazos para resolver son: por parte del ORPS de 30 días hábiles, y de la Comisión de 120 días hábiles desde notificada la Resolución de imputación de cargos.
  • La figura de caducidad en los procedimientos administrativos sancionadores tiene como efecto concluir el procedimiento, y en caso, se encuentre la Autoridad dentro del plazo, iniciar nuevamente un procedimiento. Esto genera seguridad jurídica a los administrados como también la obligación de la Autoridad en concluir los procedimientos en un plazo razonable, sin perjuicio de normas especiales que tengan un plazo distinto.
  • El INDECOPI mediante sus Órganos Resolutivos  tuvo distintas interpretaciones sobre la caducidad, siendo en cuanto a la Sala una interpretación plena que no existe caducidad en los procedimientos administrativos sancionadores a pedido de parte, pues en aplicación del principio pro consumidor, como no causar indefensión al consumidor lo señalado en el artículo 259 del T.U.O. de la LPAG, no resulta aplicable a dicha forma de procedimiento.
  • La propia legislación establece la posibilidad de revertir el incumplimiento de plazos por parte de la Administración , como tal tenemos la queja por defecto de tramitación por incumplimiento de plazos o la apelación por denegatoria ficta por silencio administrativo negativo contemplado en el artículo 199.3 de la T.U.O. de la LPAG.
  • Consecuentemente, no puede señalarse que los procedimientos sancionadores de oficio a pedido de parte, se encuentren excluidos de la figura de la caducidad, como también, no exista herramientas por parte de los administrados para culminar el procedimiento dentro del plazo legal.

 

[1] CÓDIGO DE DEFENSA Y PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR, LEY 29571       

Artículo 107.- Postulación del procedimiento.

Los procedimientos administrativos para conocer las presuntas infracciones a las disposiciones contenidas en el presente Código se inician de oficio, bien por propia iniciativa de la autoridad, por denuncia del consumidor afectado o del que potencialmente pudiera verse afectado, o por una asociación de consumidores en representación de sus asociados o poderdantes o en defensa de intereses colectivos o difusos de los consumidores. En este último caso, la asociación de consumidores actúa como tercero legitimado sin gozar de las facultades para disponer derechos de los consumidores afectados, salvo de sus asociados o de las personas que le hayan otorgado poder para tal efecto. Tanto el consumidor constituido como parte como el tercero legitimado pueden participar en el procedimiento e interponer los recursos contra la resolución que deniegue el inicio del procedimiento y contra cualquier otra resolución impugnable que les produzca agravio. El procedimiento administrativo en materia de protección al consumidor se inicia con la notificación de la imputación de cargos al posible infractor. (subrayado y negrita propia)

[2] DIRECTIVA ÚNICA QUE REGULA LOS PROCEDIMIENTOS DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR PREVISTOS EN EL CÓDIGO DE PROTECCIÓN Y DEFENSA DEL CONSUMIDOR, DIRECTIVA 001-2021-COD-INDECOPI

Artículo 5.- Procedimientos administrativos por iniciativa de parte:

Los procedimientos administrativos a cargo de los órganos resolutivos de protección al consumidor se tramitan en dos vías procedimentales: 5.1. Procedimiento Sumarísimo: Los procedimientos sumarísimos se inician, en primera instancia administrativa, ante el Órgano Sumarísimo. En esta vía se tramitan las denuncias por iniciativa de parte, de acuerdo con los siguientes criterios: (i) Por razón de cuantía: Cuando el valor del producto o servicio adquirido u ofertado no supere las tres (3) Unidades Impositivas Tributarias. (ii) Por razón de materia: Cuando las denuncias versen, exclusivamente, sobre falta de atención a reclamos o requerimientos de información, métodos abusivos de cobranza, demora y falta de entrega del producto, con independencia de su cuantía. En la vía sumarísima, también se tramitan las denuncias por incumplimiento de acuerdo conciliatorio o cualquier otro acuerdo que de forma indubitable deje constancia de la manifestación de voluntad expresa de las partes de dar por culminada la controversia; incumplimiento de laudo arbitral, incumplimiento de medida correctiva, incumplimiento de medida cautelar, liquidación e incumplimiento de pago de costas y costos. (…)  5.2. Procedimiento Ordinario: Los procedimientos ordinarios se inician, en primera instancia administrativa, ante la Comisión. En esta vía se tramitan los procedimientos administrativos sancionadores iniciados como consecuencia de denuncias individuales de parte, así como aquellos procedimientos iniciados por la afectación a intereses colectivos o difusos de los consumidores. Las denuncias por iniciativa de parte se tramitan en la vía ordinaria, de acuerdo con los siguientes criterios: (i) Por razón de cuantía: Cuando el valor del producto o servicio adquirido u ofertado supere las tres (3) Unidades Impositivas Tributarias o la afectación sea inapreciable en dinero. (ii) Por razón de materia: Cuando las denuncias involucren reclamos por productos o sustancias peligrosas, actos de discriminación o trato diferenciado. En la vía ordinaria, también se tramitan los procedimientos administrativos sancionadores iniciados a las asociaciones de consumidores que incumplan la normativa vigente, de conformidad con los artículos 106 y 107 del Código. (…)

[3] DIRECTIVA ÚNICA QUE REGULA LOS PROCEDIMIENTOS DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR PREVISTOS EN EL CÓDIGO DE PROTECCIÓN Y DEFENSA DEL CONSUMIDOR, DIRECTIVA 001-2021-COD-INDECOPI

Artículo 9.- Plazos de tramitación 9.1. Los plazos de los procedimientos de protección al consumidor se computan en días hábiles, de lunes a viernes, salvo los días feriados o no laborables, sin perjuicio de lo dispuesto por normas de aplicación especial. En lo que respecta al procedimiento sumarísimo, dada su naturaleza especial, los plazos concedidos a los administrados no son prorrogables. Los escritos presentados fuera de plazo en los procedimientos serán merituados en cuanto a su pertinencia por el órgano resolutivo que corresponda. 9.2. El plazo máximo de tramitación del procedimiento sumarísimo es de treinta (30) días hábiles por instancia y el plazo máximo de tramitación de los procedimientos ordinarios es de ciento veinte (120) días hábiles por instancia, salvo que opere alguno de los supuestos de suspensión previstos en el artículo 16 de la presente Directiva: (i) En primera instancia, el plazo se computa desde el día hábil siguiente a la fecha de notificación de la resolución de imputación de cargos al posible infractor, hasta la fecha de emisión de la resolución final. Tratándose de varios denunciados, el plazo se computa desde el día hábil siguiente a la fecha de notificación al último de éstos. (ii) En segunda instancia, el plazo se computa desde el día hábil siguiente a la fecha de notificación de la apelación a la contraparte, hasta la fecha de emisión de la Resolución Final. Tratándose de varias apelaciones, el plazo se computa desde el día hábil siguiente a la última fecha de notificación de la apelación a la contraparte correspondiente.

[4] Supo Calderón, D., & del Rosario Gamero, A. (2020). Apuntes respecto al carácter de norma común de la Ley del Procedimiento Administrativo General en los procedimientos administrativos sancionadores en materia de protección al consumidor. Forseti. Revista De Derecho8(11), 126 – 148. https://doi.org/https://doi.org/10.21678/forseti.v8i11.1253

[5] DECRETO SUPREMO QUE APRUEBA EL TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY Nº 27444 – LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, DECRETO SUPREMO Nº 004-2019-JUS

Artículo 259.- Caducidad administrativa del procedimiento sancionador

  1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo.

Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este.

  1. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo.
  2. La caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no la haya declarado de oficio.
  3. En el supuesto que la infracción no hubiera prescrito, el órgano competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador. El procedimiento caducado administrativamente no interrumpe la prescripción.
  4. La declaración de la caducidad administrativa no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que no puedan o no resulte necesario ser actuados nuevamente. Asimismo, las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador.

[6] DECRETO SUPREMO QUE APRUEBA EL TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY Nº 27444 – LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, DECRETO SUPREMO Nº 004-2019-JUS

Artículo 255.- Procedimiento sancionador

Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ciñen a las siguientes disposiciones:

  1. El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición motivada de otros órganos o entidades o por denuncia. (…)

[7] INDECOPI, 2020, Expediente 728-2017CC2-DENUNCIA, Resolución Final del 31 de julio de 2020

[8] INDECOPI, 2019, Expediente 854-2017/CC2-DENUNCIA, Resolución Final del 23 de diciembre de 2019

[9] INDECOPI, 2020, Expediente 690-2017/CC2-DENUNCIA, Resolución Final del 21 de julio de 2020

[10] INDECOPI, 2022, Expediente 1323-2017/PS1-DENUNCIA, Resolución Final del 09 de agosto de 2022

[11] INDECOPI, 2022, Expediente 714-2019/CC2-DENUNCIA, Resolución Final del 12 de abril de 2022 Fundamento 112 en adelante

[12] INDECOPI, 2023, Expediente 765-2020/CC2-DENUNCIA, Resolución Final del 26 de abril de 2023 Fundamento 9 en adelante

[13] Como tal, podrá observarse la Resolución Final N° 1741-2021/SPC-INDECOPI, Resolución Final N° 0697-2022/SPC-INDECOPI, Resolución Final N° 0690-2022/SPC-INDECOPI, Resolución Final N° 0397-2022/SPC-INDECOPI,

[14] DECRETO SUPREMO QUE APRUEBA EL TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY Nº 27444 – LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, DECRETO SUPREMO Nº 004-2019-JUS

Artículo 169.- Queja por defectos de tramitación

169.1 En cualquier momento, los administrados pueden formular queja contra los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos establecidos legalmente, incumplimiento de los deberes funcionales u omisión de trámites que deben ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto en la instancia respectiva.

169.2 La queja se presenta ante el superior jerárquico de la autoridad que tramita el procedimiento, citándose el deber infringido y la norma que lo exige. La autoridad superior resuelve la queja dentro de los tres días siguientes, previo traslado al quejado, a fin de que pueda presentar el informe que estime conveniente al día siguiente de solicitado.

169.3 En ningún caso se suspenderá la tramitación del procedimiento en que se haya presentado queja, y la resolución será irrecurrible.

169.4 La autoridad que conoce de la queja puede disponer motivadamente que otro funcionario de similar jerarquía al quejado, asuma el conocimiento del asunto.

169.5 En caso de declararse fundada la queja, se dictarán las medidas correctivas pertinentes respecto del procedimiento, y en la misma resolución se dispondrá el inicio de las actuaciones necesarias para sancionar al responsable.

[15] DECRETO SUPREMO QUE APRUEBA EL TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY Nº 27444 – LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, DECRETO SUPREMO Nº 004-2019-JUS

Artículo 199.- Efectos del silencio administrativo

199.1. Los procedimientos administrativos sujetos a silencio administrativo positivo quedarán automáticamente aprobados en los términos en que fueron solicitados si transcurrido el plazo establecido o máximo, al que se adicionará el plazo máximo señalado en el numeral 24.1 del artículo 24, la entidad no hubiere notificado el pronunciamiento respectivo. La declaración jurada a la que se refiere el artículo 37 no resulta necesaria para ejercer el derecho resultante del silencio administrativo positivo ante la misma entidad.

199.2 El silencio positivo tiene para todos los efectos el carácter de resolución que pone fin al procedimiento, sin perjuicio de la potestad de nulidad de oficio prevista en el artículo 213.

199.3 El silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al administrado la interposición de los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes. (resaltado propio)

199.4 Aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la administración mantiene la obligación de resolver, bajo responsabilidad, hasta que se le notifique que el asunto ha sido sometido a conocimiento de una autoridad jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los recursos administrativos respectivos.

199.5 El silencio administrativo negativo no inicia el cómputo de plazos ni términos para su impugnación.

199.6. En los procedimientos sancionadores, los recursos administrativos destinados a impugnar la imposición de una sanción estarán sujetos al silencio administrativo negativo. Cuando el administrado haya optado por la aplicación del silencio administrativo negativo, será de aplicación el silencio administrativo positivo en las siguientes instancias resolutivas.

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