Diego Gómez Florez
Asociado Senior del Área de Derecho Administrativo, Competencia y Telecomunicaciones en Hernandez & Cia Abogados
Sumilla:
En el presente artículo, el autor hace un resumen acerca de las medidas regulatorias adoptadas en los últimos años, que considera servirán para sostener y contribuir a la obtención de objetivos importantes en el sector, así como una mención a temas aún pendientes de definición dentro del mercado de telecomunicaciones.
I. Introducción
“(…) y tal y como destaca la CEPAL, durante estos últimos meses, avances que se preveían que demorarían años se concretaron en poco tiempo: entre el primer y el segundo trimestre de 2020, el uso de soluciones de teletrabajo aumentó un 324% y la educación en línea, más del 60%. “Las tecnologías digitales han sido esenciales para el funcionamiento de la economía y la sociedad durante la crisis de la pandemia de la enfermedad por coronavirus (COVID-19). Las redes y la infraestructura de comunicaciones se utilizan de manera cada vez más intensiva para actividades productivas, educacionales, de la salud, y de relacionamiento y entretenimiento [1].”
Bajo la realidad actual, qué duda cabe que las telecomunicaciones y la tecnología están y seguirán en un franco crecimiento a nivel mundial. En esa línea, la tendencia de las políticas públicas sobre estos temas en los próximos años debiera centrarse principalmente en los siguientes aspectos:
- Mejores servicios de telecomunicaciones (menor latencia, mayor velocidad, adopción y desarrollo de nuevas tecnologías). Ello, dado que la demanda de tales servicios permitirá ahora brindar o soportar actividades que antes no dependían con tanta intensidad de las telecomunicaciones, tales como el teletrabajo, telemedicina[2], entre otros.
- Mayor cobertura, democratización de servicios a nivel nacional y reducción acelerada de brechas de conectividad.
Estos objetivos macro deben ir de la mano con una regulación suficiente (no excesiva) basada en la predictibilidad, eficiencia, inclusión y modernidad, perfilándose para la adopción de la tecnología 5G. Claro está, que una mayor regulación no necesariamente asegura los objetivos previstos. La GSMA[3] ha dado algunas pautas para consolidar la conectividad en América Latina, basándose en cuatro aspectos centrales que son: simplificación regulatoria, coordinación intersectorial, optimización tributaria y planificación estratégica del espectro radioeléctrico.[4]
En el Perú, en un informe realizado en el año 2020 por Apoyo Consultoría[5], se concluyó que existen indicios razonables para establecer que uno de los factores que generan altos sobrecostos en el sector telecomunicaciones ha sido el mantenimiento de regulaciones que carecen de razonabilidad.
En esa línea, a continuación, haré un resumen acerca de las medidas regulatorias adoptadas en los últimos años, que considero servirán para sostener y contribuir a la obtención de objetivos importantes en el sector, así como una mención a temas aún pendientes de definición dentro del mercado de telecomunicaciones.
II. Regulación positiva en el sector
1. Refarming o reordenamiento de espectro radioeléctrico.
El refarming es una práctica regulatoria común en el sector, sin embargo, en el Perú recién ha sido adoptado formalmente como opción en el año 2018, mediante la promulgación de una norma que lo regula de manera específica. Partiendo bajo la premisa de que el espectro radioeléctrico es un recurso natural limitado, lo que prevé esta figura es la promoción de una mejor gestión y aprovechamiento del espectro, optimizando un mejor uso del mismo.
En tal medida, bajo ciertos criterios, se busca regular el reordenamiento de bandas de espectro modificando asignaciones (legalmente obtenidas) ante situaciones de subutilización, o en las que no exista una asignación equitativa del recurso, entre otros. En mérito a dicha norma, ya se ha iniciado el reordenamiento de ciertas bandas de espectro a nivel nacional.
2. Incentivar asignaciones de espectro orientadas a la inclusión digital y conectividad, antes que a fines recaudatorios
En cuanto a la asignación de espectro, la tendencia actual es que la misma esté orientada a ampliar la cobertura de servicios y a reducir brechas de conectividad, antes que a priorizar fines recaudatorios para el Estado. En esa línea, hace pocos días se lanzó la subasta pública para la adjudicación de dos bandas a nivel nacional, la misma que tiene como objetivo principal el cumplimiento de compromisos de inversión asociados enteramente a prestación de servicios en zonas rurales con poca o nula conectividad. Es decir, la adjudicación de la buena pro no estará basada en una mayor oferta económica, sino en un mayor despliegue de servicios en localidades remotas y en el menor tiempo posible.
En ese contexto, hace unos meses se modificó la sección del pago del canon por uso de espectro radioeléctrico para servicios móviles prevista en el Reglamento de la Ley de Telecomunicaciones. En resumen, se realizó la ampliación del Coeficiente de Expansión en Infraestructura y/o mejora tecnológica de la infraestructura – CEI – (uno de los coeficientes utilizados para el cálculo del monto de canon) con la finalidad de promover el despliegue de infraestructura.
Mención aparte, pero en relación con el uso del espectro, es que se cuenta con un proyecto de ley interesante, que regula en extenso la asignación temporal de espectro para proyectos piloto destinados a la promoción de nuevas tecnologías.
3. Compartición de infraestructura
El desarrollo de las telecomunicaciones tiene una gran dependencia del desarrollo y despliegue de infraestructura. Los esquemas colaborativos en este rubro han sido varios. A la conocida compartición de infraestructura pasiva entre operadores (compartición de torres, mástiles, entre otros), se sumó también una regulación específica, que declara de necesidad pública e interés nacional, el acceso y uso de la infraestructura asociada a la prestación de servicios de energía eléctrica e hidrocarburos, con la finalidad de facilitar el despliegue de redes de telecomunicaciones.
Sin embargo, la mayor novedad se encuentra en la compartición de infraestructura activa de telecomunicaciones, a través de una regulación que aún es un proyecto de ley. Con esto, se busca regular por primera vez el uso compartido de infraestructura activa. Entiéndase como infraestructura activa, al equipamiento de la red de telecomunicaciones de un operador, la cual tiene como función almacenar, recibir, emitir mensajes, imágenes, sonidos, señales o información de cualquier naturaleza. Se comparte la misma antena (dispositivo físico que emite y recibe señales y que gestiona el tráfico de voz o datos), pero con frecuencias asignadas a cada operador.
Si bien es un proyecto de ley aún, es probable que se llegue a aprobar, con lo cual se busca un uso eficiente de infraestructura, evitar infraestructura paralela, mayor cobertura de red y menor impacto al medioambiente.
III. Pendientes regulatorios e indefiniciones
Pero si bien tenemos avances regulatorios importantes, lo cierto es que también existen pendientes e indefiniciones dentro del mercado de telecomunicaciones.
Así, dentro de las mejoras o pendientes se encuentra la necesaria actualización de la actual Ley de Telecomunicaciones que data del año 1993. Si bien la norma ha permitido mantener un mercado dinámico durante todos estos años, es necesario que la misma se adapte a las nuevas tecnologías, y regule de manera más moderna y fiable servicios como los de valor añadido, por ejemplo. A la fecha, no se cuenta tampoco con una regulación básica sobre internet, y que personalmente creería que sería útil.
Por otro lado, tenemos un proyecto de ley nacido en el Congreso, que pretende la creación de una empresa de telecomunicaciones del Estado. Si bien existen voces que sustentan que la creación de una empresa estatal obedece a una necesidad de brindar conectividad en zonas en donde la competencia de los privados es nula, no debemos perder de vista que actualmente existen diversos proyectos de telecomunicaciones financiados por Estado orientados a brindar cobertura en zonas alejadas del país, además de la existencia de una subutilizada y moderna red dorsal de fibra óptica, ello sin contar con los criterios regulatorios inclusivos en materia de conectividad que viene adoptando el Estado y que han sido mencionados anteriormente.
Sin embargo, esa necesidad no tendría cabida en zonas donde existe competencia. En efecto, en el Perú, en esas zonas no solo existe competencia, sino que ésta es alta, la misma que se ha visto traducida en reducción de tarifas y en inversiones de partes de los operadores.
Un último punto, y que probablemente dé para un mayor desarrollo en otro artículo, es la regulación o no de los servicios OTTs (Over The Top; entiéndase Netflix y Spotify, entre otros). Un tema polémico con algunas aristas legales.
De manera sumaria, en primer lugar, existen aspectos relacionados sobre la competencia entre las OTTs y los operadores tradicionales. Así, mientras los operadores tradicionales se encuentran obligados a invertir en infraestructura, asignaciones de espectro y en el cumplimento de la regulación sectorial (calidad de servicios, contratación de servicios, atención de usuarios, etc.) para la prestación de sus servicios, por su parte las OTTs únicamente utilizan internet para prestar sus servicios. Esto les permite enfocarse de lleno en sus negocios a fin de desarrollarlos y optimizarlos al máximo. Para algunos, la regulación de las OTTs, encontraría su mayor razón de ser en la necesidad de equiparar la cancha para ambos jugadores (que al parecer estaría un tanto inclinada en favor de las OTTs). Sin embargo, no debe perderse de vista también, que las OTTs han sabido innovar y posicionarse, alineándose con, y entendiendo los requerimientos de los consumidores.
Lo cierto es, que las OTTs por ahora tienen cierto nivel de protección en base a regulaciones como el de neutralidad de red, pero, sobre todo, por las preferencias y demanda de los consumidores, que, sin duda, estarían dispuestos a cambiar un operador tradicional que sea capaz de bloquear alguna OTT de su red. Paradójico, pero es por ello por lo que los operadores tradicionales se encuentran limitados a actuar contra las OTTs a pesar de que son sus competidores y que funcionan sobre sus redes.
Por otro lado, existe también toda una discusión de índole tributaria en relación con la tributación de las OTTs. Si bien en el Perú aún se viene evaluando, en la región ya existen varios países que realizan el cobro de impuestos a estos servicios, aplicando mecanismos de cobro exitosos.
En conclusión, siguiendo las recomendaciones internacionales respecto de la sobrerregulación en el sector (dejando de lado la arista tributaria), la balanza se inclinaría a no contar con una regulación para este tipo de servicios. Sin embargo, el tema es complejo y no se ha definido de manera concreta aún, ya que supone un mayor análisis y conciliar las posiciones encontradas sobre el tema.
Bibliografía:
[1] “La oportunidad para una América Latina digital y conectada”– Documento de Trabajo de GSMA. 2021.
[2] Los servicios de telemedicina, por ejemplo, se podrían brindar en óptimas condiciones bajo una red con tecnología 5G.
[3] La GSMA es una asociación que representa los intereses de los operadores de telefonía móvil de todo el mundo, y une a cerca de 750 operadores y casi 400 empresas afines, entre ellas los fabricantes de móviles y dispositivos portátiles, empresas de software, proveedores de equipos y empresas de Internet, así como organizaciones en sectores adyacentes de la industria.
[4] “La oportunidad para una América Latina digital y conectada”– Documento de Trabajo de GSMA. 2021
[5] “Análisis de los sobrecostos en el mercado de telecomunicaciones en el Perú”. Informe Final preparado para AFÍN, elaborado por Apoyo Consultoría. Enero 2020.